世界時(shí)訊:如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?
2023-06-27 15:12:52    騰訊網(wǎng)

“中國公共債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要在地方債上,中國地方債占GDP的比例高達(dá)74%,這個(gè)比例在全球主要國家中可能是最高的,美國、德國不到30%,法國、英國不到10%。中國該如何應(yīng)對地方債風(fēng)險(xiǎn)?”

公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要在地方債上


【資料圖】

我們先來看看中國公共債務(wù)水平。截至去年底,中國政府的整體杠桿率大約100%,低于美國的145%、日本的260%,低于意大利、加拿大、法國、英國。跟發(fā)達(dá)國家相比,中國政府的杠桿率似乎不算太高,但是要考慮到我們還是一個(gè)轉(zhuǎn)型國家。

最重要的是,中國政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)跟歐美國家有很多的區(qū)別。歐美國家主要是中央政府借債,地方政府的債務(wù)比例很低。中國相反,中央政府的債務(wù)比例很低,地方債務(wù)是大頭。中國地方政府負(fù)債率在全球主要國家中應(yīng)該是最高的。所以,中國政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地方債上。

中國地方債務(wù)主要包括一般債、專項(xiàng)債和隱性債。

截止到去年年底,地方的一般債和專項(xiàng)債加起來是35萬億左右。隱性債主要是城投債,規(guī)模更大、風(fēng)險(xiǎn)更高。我們重點(diǎn)關(guān)注城投債。

城投債,主要是地方政府的國有融資平臺的所有債務(wù),包括公開發(fā)行的債券,還包括銀行貸款,以及其它非標(biāo)債務(wù)。這些融資平臺是國有的,而且很多債務(wù)由地方政府擔(dān)保和背書。所以,城投債也可以算作是地方政府的債務(wù)。

去年年底,全國3000多家城投平臺,城投債規(guī)模在54萬億左右,超過一般債和專項(xiàng)債的總和。當(dāng)然,城投債具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性,還有不少估計(jì)沒有統(tǒng)計(jì)進(jìn)來,有些機(jī)構(gòu)預(yù)測達(dá)到70萬億。

城投債為何會大規(guī)模膨脹?

城投債崛起于2008年金融危機(jī)時(shí)期的“四萬億”救市計(jì)劃,然后在2016年宏觀經(jīng)濟(jì)政策擴(kuò)張中大規(guī)模膨脹。

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后,中國政府推出了“四萬億”救市計(jì)劃。

錢哪里來?中央政府安排了1.18萬億元資金,另外2.82萬億元由地方政府出資。

當(dāng)時(shí),地方政府財(cái)政預(yù)算資金不足,只能通過借貸融資。當(dāng)時(shí)受舊預(yù)算法的約束,地方政府不能直接借債融資,不能單獨(dú)發(fā)行債券,也不能直接向銀行借錢。怎么辦?

2009年,央行就出臺了一個(gè)政策,支持地方政府設(shè)立國有融資平臺(城投企業(yè)),然后以融資平臺的名義發(fā)行債券、向銀行貸款。這個(gè)政策相當(dāng)于繞開了預(yù)算法,幫助地方政府快速融資。

這下不得了,地方融資平臺在全國各地大規(guī)模設(shè)立,然后開始大舉借錢。2009年,城投債券發(fā)行規(guī)模為1572億元,2012年達(dá)到1.5萬億。

接下來,就是2016年供給側(cè)改革、棚改貨幣化,三四線城市大規(guī)模投資,刺激城投債大規(guī)模增加。

2016年城投債券規(guī)模突破2萬億元,凈融資接近1.5萬億元。

2021年達(dá)到巔峰,發(fā)行規(guī)模5.5萬億元。

上面這些都只是城投債債券,是在債券市場上公開發(fā)行的,還只是冰山一角。而真正的大頭,是冰山之下的,就是銀行貸款、其它金融機(jī)構(gòu)的貸款以及其它債務(wù)。

公開發(fā)行的城投債券,審批權(quán)在中央,中央一般是寬兩年緊兩年。但是地方的這些銀行信貸和其它債務(wù),具有隱蔽性,就比較難控制,這類債務(wù)大規(guī)模增加。到目前為止,除了公開發(fā)行的城投債券,其它的隱性的城投債達(dá)到幾十萬億,不低于40萬億。

很多人想,地方政府借這么多錢干什么呢?

地方政府借錢投資,利用城投平臺借錢投資,主要投什么?包括公路、公園、水電、公交車等基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營服務(wù),還包括福利性質(zhì)的保障房,以及營利性質(zhì)的高速公路、房地產(chǎn)、旅游景區(qū)等等。

這里面,地方政府、地方城投、地方銀行組成一個(gè)三角關(guān)系。地方政府通過地方城投向地方銀行借錢,然后購買國有土地(使用權(quán))。地方政府可以獲得土地出讓金收入。地方城投獲得土地后,一般是先開發(fā)土地,然后建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障房,或者將土地使用權(quán)賣給房地產(chǎn)企業(yè)。

地方政府的土地出讓金驅(qū)動,以及其它利益驅(qū)動,同時(shí)銀行和利率缺乏價(jià)格的剛性約束,導(dǎo)致城投企業(yè)借錢越借越多,風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

城投債的風(fēng)險(xiǎn)有哪些?

第一,債務(wù)率太高。

城投債規(guī)模超過了一般債和專項(xiàng)債的總和,如果加上城投債,地方政府的廣義負(fù)債率大幅度增加。像天津城投債1.2萬億元,加上城投債,廣義債務(wù)率達(dá)到530%。貴州和云南城投債都達(dá)到1.1萬億元,加上城投債,廣義債務(wù)率都超300%。

第二,償還高峰期。

這幾年是城投債償債高峰,每年兩三萬億,今年接近4萬億,歷史最高。

第三,投資回報(bào)率極低。

城投平臺,整體投資回報(bào)率中位數(shù)降到1%以下,投資回報(bào)率還不如銀行存款。

第四,償債能力脆弱。

城投平臺現(xiàn)在缺凈資產(chǎn)、缺流動性、缺現(xiàn)金,現(xiàn)金流凈額跟債務(wù)比降至0.02%??梢?,城投企業(yè)沒有足夠的現(xiàn)金還債。

城投企業(yè)陷入流動性困境,沒有足夠經(jīng)營性收入,也沒有足夠的貸款。城投平臺大量借新還舊,借錢還舊債。問題是,現(xiàn)在借錢也不好借,5月份城投債凈融資是下降的。按這個(gè)趨勢下去,借新還舊都比較難滾動。

如何化解地方債風(fēng)險(xiǎn)?

首先是要不要救,如果要救,我們看怎么救??赡苡羞@么幾個(gè)辦法:

第一,統(tǒng)一“印錢”。

光靠地方解決不了,財(cái)政也無能為力,只能靠貨幣口“印錢”?!坝″X”的方式可能有兩種:一是降息,降息稀釋債務(wù),地方用低利率債務(wù)置換高利息債務(wù),持續(xù)降低債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是央行可能設(shè)立一個(gè)結(jié)構(gòu)性工具,專門給地方債提供流動性支持。

我之前說過,接下來貨幣政策的主要任務(wù)就是化解地方債務(wù),龐大的地方債務(wù)將牽引貨幣政策走向降息。

第二,結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

用高信用債置換風(fēng)險(xiǎn)債。中央部門、省級政府、計(jì)劃單列市發(fā)行再融資債券,置換地方縣市的風(fēng)險(xiǎn)債券,降低地方尤其是縣市的債券比例和風(fēng)險(xiǎn)。

第三,銀行展期。

地方政府牽頭,地方城投跟商業(yè)銀行協(xié)商展期,拉長債務(wù)周期,將本金償付押后,降低利率。但是,這樣操作一定要注意銀行風(fēng)險(xiǎn)。

第四,開源節(jié)流。

開源包括地方盤活國有資產(chǎn),將國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)打包給銀行獲得貸款。但是,不能大規(guī)模啟動股權(quán)財(cái)政,這樣會導(dǎo)致大規(guī)模的國進(jìn)民退。當(dāng)然,最主要的開源還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

另外,節(jié)流也很重要,精兵簡政,降薪減支,減少行政類的公共支出,減少低效無效的基建投資。

上面這四種辦法,我未必完全支持,只是事已至此、木已成舟,債務(wù)化解難于上青天,可能是沒辦法的辦法。

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