甘肅省張掖市臨澤縣曾在2021年三孩政策落地后較早地推出一系列生育支持政策，包括發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助、實(shí)施購房補(bǔ)貼等。同年12月，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心課題組赴臨澤縣開展調(diào)研，相關(guān)調(diào)研報(bào)告近期刊發(fā)在期刊《人口與健康》。

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真金白銀鼓勵(lì)生育，有效果嗎？課題組在調(diào)研中注意到，部分政策的導(dǎo)向性已有成效，比如政策出臺(tái)后的兩個(gè)月在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)已經(jīng)超過了政策出臺(tái)前九個(gè)月的總和。

但亦有部分問題需要正視，如生育養(yǎng)育補(bǔ)貼對(duì)最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵(lì)；部分政策“叫好不叫座”，最高4萬元的住房獎(jiǎng)勵(lì)在調(diào)研時(shí)尚無人申請(qǐng)。

負(fù)增長(zhǎng)解析：九成為人口外流，低生育只占其一

臨澤縣地處河西走廊中部，是典型的西部流出型人口負(fù)增長(zhǎng)地區(qū)。

臨澤縣 視覺中國(guó) 資料圖

這份報(bào)告指出，受經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是大城市落戶政策寬松導(dǎo)致的人口虹吸效應(yīng)的影響，臨澤縣人口外流明顯，成為臨澤縣人口負(fù)增長(zhǎng)的主要成因。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，臨澤縣常住人口為11.59萬人，比2010年第六次人口普查時(shí)的13.43萬人減少了1.84萬人。由于臨澤縣大學(xué)升學(xué)率較高，大量年輕大學(xué)生遷出，加上婚嫁遷出，由此導(dǎo)致臨澤縣戶籍人口和常住人口均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2020年12月1日至2021年11月30日，全縣遷入3751人，遷出4263人，遷出人口較遷入人口多512人。

同時(shí)，臨澤縣面臨較為嚴(yán)重的低生育水平問題。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年臨澤縣粗出生率為6.5‰，略低于同期全國(guó)粗出生率8.52‰，自然增長(zhǎng)率為2.01‰，略高于全國(guó)的自然增長(zhǎng)率1.45‰。這主要因?yàn)榕R澤縣的粗死亡率明顯要比全國(guó)低。

文章作者賀丹、袁濤、黃匡時(shí)在報(bào)告中分析道，臨澤縣面臨人口外流和低生育率雙重壓力，其中10%是低生育率因素，90%是人口凈遷出因素。因此，制約臨澤縣人口發(fā)展的關(guān)鍵因素是人口外流因素。當(dāng)然，隨著人口老齡化日趨嚴(yán)重，粗死亡率會(huì)逐漸增加，人口自然增長(zhǎng)率因此轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)增長(zhǎng)，加上日益突出的人口凈遷出，人口負(fù)增長(zhǎng)會(huì)日益加劇。

2021年9月，臨澤推出系列舉措鼓勵(lì)生娃，如一孩0~3歲能領(lǐng)取到2000元的一次性生育補(bǔ)助，二孩0~3歲總共可以領(lǐng)取1.8萬元補(bǔ)助，三孩0~3歲總共可以領(lǐng)取3.5萬元補(bǔ)助。此外，臨澤縣規(guī)定生育二孩、三孩的臨澤戶籍常住家庭，在臨澤縣城區(qū)購買商品房時(shí)給予4萬元的政府補(bǔ)助等，在各中心集鎮(zhèn)、屯泉小鎮(zhèn)、丹霞康養(yǎng)村等集中居住區(qū)購買商品房時(shí)給予3萬元的政府補(bǔ)助。

參照當(dāng)時(shí)臨澤縣城的房?jī)r(jià)，上述舉措還被形容為政府補(bǔ)貼一個(gè)臥室。

為何從住房等角度切入？臨澤縣衛(wèi)生健康局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾于2021年解釋，通過分析發(fā)現(xiàn)，影響群眾生育意愿的主要因素一是住房壓力大，二是教育投入大，三是“80后”“90后”夫妻表示，孩子生下來后0~3歲這個(gè)時(shí)間沒有人看管，專門照看小孩的話經(jīng)濟(jì)壓力又比較大。

中國(guó)人口與發(fā)展研究中心課題組在報(bào)告中認(rèn)為，臨澤縣委、縣政府的優(yōu)化生育政策有效地減輕了多子女家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，群眾獲得感增強(qiáng)，得到社會(huì)和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷暮迷u(píng)。課題組在臨澤縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分政策的導(dǎo)向性已經(jīng)發(fā)揮作用，比如政策出臺(tái)后回到臨澤縣人民醫(yī)院分娩的人數(shù)有明顯增加。在政策出臺(tái)后的兩個(gè)月（10~11 月）在縣人民醫(yī)院的分娩人數(shù)之和已經(jīng)超過了政策出臺(tái)前9個(gè)月（1~9 月）的總和。不過，這些出生大多只是分娩地的變化（即分娩地由張掖市的其他區(qū)縣轉(zhuǎn)移到臨澤縣），而不是由于政策新增的出生，政策是否帶來新增出生還需要持續(xù)觀察。

澎湃新聞注意到，2018年，臨澤縣全年出生人口1497人，出生率達(dá)到9.98‰；2021全年出生人口817人，出生率降至5.41‰。在前述生育支持措施出臺(tái)后的2022年，臨澤出生人口844人，人口出生率止跌回升至5.63‰。

而在2022年10月1日至2023年4月30日，臨澤縣衛(wèi)健局共為240名在該縣公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)分娩的產(chǎn)婦，審核生育津貼70.8萬元；為174戶在該縣公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)生育二孩、三孩的家庭，審核育兒補(bǔ)貼100.5萬元；為173名二孩、三孩家庭審核第二年度育兒補(bǔ)貼95.5萬元，累計(jì)審核預(yù)發(fā)放各項(xiàng)優(yōu)生優(yōu)育政策資金266.8萬元。

現(xiàn)實(shí)問題：住房獎(jiǎng)勵(lì)為何會(huì)無人申請(qǐng)

這篇報(bào)告亦指出，臨澤縣的生育支持政策仍有不少問題值得關(guān)注。

首先，其政策覆蓋面廣但缺乏針對(duì)性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平的效果有待觀察。

報(bào)告提到，臨澤縣人均可支配收入在全省名列前茅，生活成本較低，人口負(fù)增長(zhǎng)的主因是人口快速城鎮(zhèn)化過程中外出青年生育觀念的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)?shù)卦谝龑?dǎo)青年婚育觀念、吸引留住外出人口方面還沒有針對(duì)性政策。這次生育養(yǎng)育補(bǔ)貼采取孩次倒序激勵(lì)（孩次越高激勵(lì)越多）的措施主要減輕了現(xiàn)有多子女家庭的生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，而對(duì)最有潛力的一孩生育缺乏有效激勵(lì)。臨澤縣最近3年（2019~2021年）的一孩生育占比平均只有39.67%，二孩占比平均為 52.4%，三孩占比平均為 7.93%。還有些政策“叫好不叫座”，比如針對(duì)二孩和三孩的住房獎(jiǎng)勵(lì)政策，由于很多年輕夫婦在結(jié)婚和生育一孩時(shí)已經(jīng)購置商品房，在生育二孩和三孩時(shí)幾乎很少再購置新房，由此導(dǎo)致針對(duì)二孩和三孩的住房獎(jiǎng)勵(lì)出現(xiàn)無人申請(qǐng)的尷尬。

其次，財(cái)政投入的可持續(xù)性值得關(guān)注。經(jīng)課題組粗略核算，在現(xiàn)行補(bǔ)貼政策下，孩子的生育、托育、幼兒園等費(fèi)用基本不需要家庭承擔(dān)。不過，高福利生育支持政策將給臨澤縣帶來較大的財(cái)政壓力。根據(jù)臨澤縣政府的測(cè)算，政策實(shí)施5年期間，合計(jì)需要1.05億元，平均每年支付2102萬元。對(duì)每年財(cái)政收入增幅只有1000萬元的臨澤縣而言，財(cái)政壓力非常大，而“十四五”時(shí)期每年需要拿出2000萬元左右財(cái)政來支持優(yōu)化生育政策。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，臨澤縣屬于農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)忙時(shí)節(jié)托育機(jī)構(gòu)的需求率非常高，據(jù)托育機(jī)構(gòu)介紹，夏忙季節(jié)高峰時(shí)每天收到200~300個(gè)嬰幼兒，而冬閑時(shí)每天收到的嬰幼兒較少。因此，出現(xiàn)“夏忙時(shí)照料擁擠而冬閑時(shí)資源閑置”的問題；全縣幼兒需求向城區(qū)集中，導(dǎo)致城區(qū)和農(nóng)村分別出現(xiàn)超額與浪費(fèi)托位問題。托位和學(xué)位需求具有明顯區(qū)域和季節(jié)不均衡的特征。

基于我國(guó)不同地區(qū)的人口形勢(shì)、人口負(fù)增長(zhǎng)的影響因素和財(cái)政狀況，這份報(bào)告認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域特征挑選一些地區(qū)開展優(yōu)化生育政策試點(diǎn)，確保優(yōu)化生育政策有針對(duì)性，并取得 實(shí)效，為全國(guó)優(yōu)化生育政策提供參考。臨澤縣可作為西部縣代表納入全國(guó)試點(diǎn)。

報(bào)告呼吁，由于優(yōu)化生育政策是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、前瞻性和基礎(chǔ)性的系統(tǒng)工程，需要在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，避免政策碎片化和區(qū)域差異，引導(dǎo)各地在大的政策框架下因地制宜，推動(dòng)政策落地。

課題組調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，臨澤縣之所以能出臺(tái)優(yōu)化生育政策，主要靠縣委書記和縣長(zhǎng)等黨政“一把手”的推動(dòng)和支持。

“當(dāng)前和未來的優(yōu)化生育政策是一個(gè)專業(yè)性、技術(shù)性和政策性很強(qiáng)的系統(tǒng)，絕不是簡(jiǎn)單的津補(bǔ)貼等激勵(lì)政策就可以解決的。”課題組表示，因此，亟需開展人口國(guó)情教育和優(yōu)化生育政策培訓(xùn)，提高黨政干部的人口管理決策能力。

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