經(jīng)濟觀察報 記者 田國寶從婁煩縣委組織部辦公室向西南望去，不遠處有一棟陳舊的半環(huán)形建筑，這是婁煩縣水務(wù)局辦公大樓，院子不算大，停滿了車。一樓臨街房間租給商戶經(jīng)營開店，二層及以上用于水務(wù)局辦公。

2022年8月，在縣委組織部、編辦主導(dǎo)下，婁煩縣啟動了一場聲勢浩大的機構(gòu)改革，將黨政機構(gòu)從原來的35個減少至22個，其中水務(wù)局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局合并為婁煩縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局（鄉(xiāng)村振興局）。

(資料圖片僅供參考)

“馬上就要搬到對面的樓了”，7月4日，婁煩縣水務(wù)局一位干部指著一路之隔的縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局大樓說，雖然兩個部門合并將近一年，但一直保留了各自的辦公樓，這次被要求在7月底前完成搬遷。

婁煩縣委組織部主任科員王子騰告訴經(jīng)濟觀察報，作為山西省第二批人口小縣機構(gòu)改革試點，婁煩縣機構(gòu)改革相對順利，“去年8月啟動，年底時基本完成了部門合并，至今沒有出現(xiàn)過一例上訪事件”。

據(jù)其介紹，中央選定山西在機構(gòu)改革方面先行先試，2020年，山西啟動人口小縣機構(gòu)改革試點。河曲和浮山作為首批試點于2020年底啟動機構(gòu)改革，2022年8月，婁煩、榆縣、黎城和石樓等4縣被列為第二批試點。

婁煩縣組織部門一位不愿具名官員表示，山西人口小縣機構(gòu)改革是一場自上而下的行動，“就拿婁煩來說，如果沒有上面強力推動，而是自己搞，進展不會這么順利，力度也不會這么大，方方面面利益靠自己很難平衡”。

不僅僅是山西，據(jù)經(jīng)濟觀察報了解，青海、安徽、陜西、江西、河南、內(nèi)蒙古、湖南、湖北、遼寧、黑龍江、廣西等多個省、自治區(qū)也啟動了機構(gòu)改革試點，但各地改革的內(nèi)容、范圍和方向均不同，進展也不一。

怎么改

婁煩縣位于太原西北部，下轄7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口12.3萬，常住人口9萬出頭，集山區(qū)、庫區(qū)和老區(qū)于一體，2022年，婁煩縣的一般公共預(yù)算收入8.8億元，一般公共預(yù)算支出24億元，財政入不敷出。

與山西大部分地區(qū)一樣，婁煩也擁有豐富的煤炭儲量，但由于地處汾河上游，境內(nèi)的汾河水庫又是太原市的重要水源地和生態(tài)屏障，所以被禁止開發(fā)，日常機構(gòu)運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟發(fā)展等方面支出，主要依靠轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)婁煩縣公開文件及各級官員講話，人口小縣機構(gòu)改革是“黨中央的重大決策部署”和“省委推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措”，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”原則進行。

2022年山西省委編辦發(fā)文稱，山西15萬人口以下小縣較多，普遍存在財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題。為了解決這一問題，選擇開展人口小縣機構(gòu)改革試點，構(gòu)建簡約高效的小縣行政管理體制。

山西人口小縣機構(gòu)改革主要針對幾個方面：第一，加大職能相近的黨政機構(gòu)重組整合力度，變“單兵作戰(zhàn)”為“兵團攻堅”；第二，簡化黨政部門中間層次，精干設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，改善上下溝通和政出多門現(xiàn)象；第三，大幅精簡壓縮事業(yè)單位機構(gòu)和人員編制，縣直事業(yè)機構(gòu)實行限額管理，推進編制資源下沉等。

從6個試點縣具體行動來看，改革主要有五種類型。

第一類是職能相近和聯(lián)系緊密的機構(gòu)合署辦公，縣委辦和政府辦合署辦公，由縣委副書記兼任縣委辦主任；政法委、司法局合署辦公，信訪局并入；縣委宣傳部和文旅局合署辦公，縣委常委、宣傳部長擔任一把手。

第二類是職能相近的局委辦合并。發(fā)改委和工信局合并（經(jīng)濟建設(shè)）；民政局、人社局合并（民生保障）；住建局與交通局合并（城建交通）；農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、鄉(xiāng)村振興局和水務(wù)局合并（農(nóng)業(yè)農(nóng)村）；林業(yè)局并入自然資源局（自然資源）。

與之前最大的不同是，合并后的政府組成部門，均由分管副縣長兼任局長和第一書記，比如婁煩縣委常委、常務(wù)副縣長任瑛兼任發(fā)改工信和科技商務(wù)局局長；副縣長馬建玉兼任農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)局局長。

第三類是根據(jù)職能需要，組建新的機構(gòu)。婁煩在原來城管、市場監(jiān)管、藥品食品監(jiān)管等9個執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)上，組建綜合行政執(zhí)法局，掛市場監(jiān)督管理局牌子；同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組建綜合行政執(zhí)法隊。

第四類是優(yōu)化紀檢監(jiān)察和巡察機構(gòu)設(shè)置，整合基層紀檢監(jiān)察資源力量，增強基層紀檢監(jiān)察能力，將縣委巡察工作辦公室設(shè)在縣紀委。

第五類是業(yè)務(wù)口線調(diào)整，比如將體育從衛(wèi)生系統(tǒng)劃入教育系統(tǒng)，將科技從教育系統(tǒng)剝離；將自然資源與農(nóng)田相關(guān)的業(yè)務(wù)口線劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)等。調(diào)整后，一頭多管、交叉管理的情況所有改善。

王子騰告訴經(jīng)濟觀察報，包括婁煩縣在內(nèi)的試點縣，改革方向大體相同，個別業(yè)務(wù)口線設(shè)置有所不同，“比如婁煩有汾河水庫，就需要配置相關(guān)管理機構(gòu)，其他縣沒有，就不需要配置”。

王子騰介紹，機構(gòu)改革是在山西省委和政府指導(dǎo)下進行的，被確定為試點后，組織部門與涉改局委辦分別對相關(guān)職權(quán)與業(yè)務(wù)進行梳理，確定哪些業(yè)務(wù)口可以合并、哪些業(yè)務(wù)口要保留、哪些業(yè)務(wù)需要補缺。

一位婁煩縣科級干部告訴經(jīng)濟觀察報，山西人口小縣機構(gòu)改革中，部門合并后由分管副縣長兼任局長，這一創(chuàng)新做法一定程度減少了改革阻力，“合并后，誰來當一把手，無論誰當，對方都不會服氣，副縣長兼任，誰都沒話說”。

其進一步表示，原來部門正職領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)改革后，轉(zhuǎn)為主持日常工作的常務(wù)副局長或分管副局長，繼續(xù)分管原來的領(lǐng)域，崗位級別和權(quán)限跟改革前相比沒有太大變化?！氨热纾r(nóng)業(yè)和水務(wù)合并后，原來農(nóng)業(yè)局長繼續(xù)管農(nóng)業(yè)，水務(wù)局長繼續(xù)管水務(wù)，管的還是原來的人和事”。

合署辦公和其他整合方式也采取類似形式，婁煩縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，宣傳部分管宣傳和文旅兩個領(lǐng)域，常務(wù)副部長分管宣傳工作；在宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下，文旅局長加掛宣傳部副部長。

人員如何安置

婁煩縣城坐落在一條東西向的山谷內(nèi)，縣城從南到北一公里出頭，東西長度大約在5公里，沿著兩條主街環(huán)走一圈不到一小時。沒有出租車，大街上最醒目的西餐廳是華萊士。

婁煩縣政府大院在中心城區(qū)，縣委、政府及相關(guān)組成部門多數(shù)在大院內(nèi)辦公，其他機構(gòu)也多聚集在政府大院周邊1公里范圍內(nèi)。人口小縣機構(gòu)改革將這座寂寂無名的小縣推上了輿論風口。

改革前，婁煩縣黨政機構(gòu)一般配備一名正職和三名副職；合并后，分管副縣長兼任局長，配備三名到四名副局長。由于領(lǐng)導(dǎo)崗位減少，一大批科級干部需要離開領(lǐng)導(dǎo)崗位被重新安置。

上述婁煩組織部官員介紹，婁煩縣為公務(wù)員和事業(yè)編人員設(shè)置紅線，即1968年及之前出生的人員，原則上必須退休，“如果提前退休，可以提升一個級別待遇，有些老同志知道升不上去了，也愿意退休”。

如果領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部不愿意提前退休，一般是取消領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，保留級別待遇，在本單位擔任調(diào)研員等職務(wù)，繼續(xù)做輔助工作。以婁煩縣編辦為例，與老干部局一起并入縣委組織部后，按照規(guī)定，編辦主任必須由組織部副部長兼任，所以，原編辦主任轉(zhuǎn)任組織部四級調(diào)研員，繼續(xù)協(xié)助編辦工作。

在機構(gòu)改革中，婁煩縣對年輕干部進行提拔。比如，縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，原宣傳部長任瑛升任常務(wù)副縣長，兼任發(fā)改工信和科技商務(wù)局局長；原副縣長龐娟升任常委，擔任宣傳部長。

據(jù)王子騰介紹，婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精簡編制人員341名。由于公務(wù)員本身數(shù)量較少，超編人員主要以事業(yè)編制人員為主。

與首批試點縣相比，第二批事業(yè)縮編力度相對較小。河曲縣事業(yè)編從原來的1964名縮減至659名；浮山縣從1944名減少至970名，縮編人數(shù)均超過千人。第二批的幾個縣縮編數(shù)量均在幾百名。

對于超編人員，一部分采取編制下沉，婁煩縣共涉及56人，浮山縣涉及85人，河曲縣達到139人，用編制下沉方式來填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法力量。

僅靠編制下沉顯然無法消化全部超編人員，剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構(gòu)編制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小縣機構(gòu)改革試點也采取類似方式消化超編人員，比如河曲縣超編人員達到903名，計劃用五到十年時間消化完；而婁煩縣341名，王子騰說，五年時間就能消化完。

這一次山西人口小縣機構(gòu)改革，6個試點縣均沒有涉及公安、財政、應(yīng)急管理、醫(yī)保、統(tǒng)計、審計、行政審批、學校和醫(yī)院等重點領(lǐng)域。

效果如何

對于人口小縣機構(gòu)改革的結(jié)果，王子騰表示，最直觀有兩個方面：一個是分管副縣長兼任局長，縮小審批層級，辦事效率提升；另一個是節(jié)約了辦公經(jīng)費，“像前面的水務(wù)局辦公樓，人員搬走后，辦公樓運行費用就節(jié)省下來了”。

他表示，時間越久，改革效果越明顯，比如，雖然這一次改革人員變化相對較小，但編制固定后，隨著超編人員的陸續(xù)消化，人員經(jīng)費也會逐年下降。

婁煩縣組織部數(shù)據(jù)顯示，機構(gòu)改革后，每年可節(jié)約人員經(jīng)費3410萬元、運行經(jīng)費990萬元；同時騰退出2.8萬平方米辦公樓，計劃用來改造成人才房。

人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費下降在試點縣都有明顯的體現(xiàn)。根據(jù)當?shù)卣嫉臄?shù)據(jù)，河曲縣每年可節(jié)約辦公經(jīng)費1050萬元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節(jié)約2200萬元人員經(jīng)費和5000萬元辦公經(jīng)費。

機構(gòu)改革大部制帶來的管理扁平化，普遍受到地方機構(gòu)公職人員的歡迎。婁煩縣某涉改局一位副局長告訴經(jīng)濟觀察報，原來，一個局的局長想要見到分管副縣長很難，“現(xiàn)在副縣長兼任局長，雖然還在政府大樓辦公，但匯報工作順暢了，工作效率提高了”?！霸瓉硪粋€事情，相關(guān)科室先報給副局長，副局長報給局長，局長再報給分管副縣長”，該副局長說：“現(xiàn)在科室報給副局長，副局長報給局長就相當于報給分管副縣長了”。

除了審批流程簡化和辦公經(jīng)費下降，機構(gòu)改革帶來的另一個好處是非業(yè)務(wù)工作量減少，“像非業(yè)務(wù)匯報材料，原來做三份，現(xiàn)在做一份就夠了”，上述副局長表示。

但機構(gòu)改革也為部分單位和人員帶來困惑和巨大壓力。上述副局長告訴經(jīng)濟觀察報，在機構(gòu)改革中，婁煩縣某業(yè)務(wù)領(lǐng)域的三個事業(yè)單位合并，編制人員從原來的20幾人降至6人。與此同時，由于原來歸屬其他部門的相關(guān)職權(quán)劃入，該事業(yè)單位的工作量增加了“五六倍”，“一來一去，每個人的工作量呈幾何級增加，基層工作人員的壓力增加了不少”。

由于該事業(yè)單位是業(yè)務(wù)部門，工作量無法壓縮，且單位編制已經(jīng)固定，禁止借調(diào)，短期內(nèi)，該單位的人員均處于高壓狀態(tài)，“現(xiàn)在來看，沒有任何解決辦法，只能等下一次改革再提了”。

在山西省委、省政府高質(zhì)量發(fā)展縣域經(jīng)濟要求下，上級單位對業(yè)務(wù)口線的工作要求也在趨嚴，“比如某項工作，原來可能糊弄一下就過去了，但現(xiàn)在不行，必須認真做完”，上述副局長表示，“好比吃一頓飯，吃一碗泡面是一頓，炒一桌菜也是一頓”。

不同于以往，現(xiàn)在必須按照“炒一桌菜”的態(tài)度對待工作，無形中也增加了工作強度，“本來就忙不過來，每項工作還得認認真真做好，基層壓力很大”，但其也表示，整體看，改革的利大于弊。

婁煩縣一位黨政機構(gòu)的工作人員告訴經(jīng)濟觀察報，由于機構(gòu)改革涉及部門和業(yè)務(wù)口線較多，包括單位內(nèi)部、單位與單位之間的相關(guān)協(xié)調(diào)工作變得更加困難，“原來的流程打破了，新的流程還沒有理順，一件很簡單的事，需要耗費大量時間和精力來協(xié)調(diào)”。

比如，某項職權(quán)原來是一個機構(gòu)負責，機構(gòu)撤銷或合并后，職權(quán)劃入新的單位，“因為涉及的事很小，有時候組織部門也不知道劃到哪了”，該工作人員說，先得了解具體劃入方向，然后再去對接，“原來半個小時能處理完的事，現(xiàn)在需要半天時間”。

一位事業(yè)單位的工作人員向經(jīng)濟觀察報表示，改革前，擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，基本不用從事太多具體工作，“每個單位都有一群小孩，小孩們也愿意干事；現(xiàn)在人少了，領(lǐng)導(dǎo)也得干具體的事，很多人還不太適應(yīng)”。

多數(shù)受訪者表示，雖然改革存在一定不足之處，但整體上，業(yè)務(wù)更加聚焦，一個部門負責一攤事，不會出現(xiàn)扯皮推諉的情況；由于審批層級減少，管理扁平化，部分權(quán)力下放，工作效率提升了，多數(shù)干部對改革持積極態(tài)度。

機構(gòu)改革

2019年10月8日，山西省召開深化黨政機構(gòu)改革總結(jié)會，對上一年機構(gòu)改革進行總結(jié)，并提出要做好機構(gòu)改革“后半篇文章”，以更大力度推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

據(jù)婁煩縣多個部門人士透露，2019年底，時任山西省委書記樓陽生在基層調(diào)研時指出，人口小縣普遍存在財政供養(yǎng)人員比例不合理、人浮于事的問題；事業(yè)單位“小、散、弱”等現(xiàn)象突出。

根據(jù)《中國縣域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒（2021）》，中國20萬人口以下的縣城超過400個，其中5萬人口以下的縣城達到90個，普遍存在與山西人口小縣類似的情況。除山西外，河北、四川、云南、內(nèi)蒙古等地人口小縣數(shù)量也較多。

2020年4月，山西啟動“大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”為原則的人口小縣機構(gòu)改革試點，初步選定浮山和河曲兩個縣作為試點，官方稱是落實“落實黨中央的決策和部署”。

最先行動的是臨汾市，2020年4月，臨汾市編辦成立5個調(diào)研組，對轄區(qū)內(nèi)包括浮山在內(nèi)的9個人口小縣開展摸底調(diào)研，全面分析人口小縣黨政群機關(guān)和事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、職能運行及財政供養(yǎng)情況。

浮山和河曲兩個試點縣均于2020年6月前后成立人口小縣機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記和縣長掛帥，并組建由編辦、組織、財政、人社等部門相關(guān)人員組成的工作專班和工作組。

領(lǐng)導(dǎo)小組及工作組對全縣機構(gòu)編制、職數(shù)配備、工作職責、經(jīng)費核撥、人員等情況進行了全面摸底，將黨政群部門職能重疊、相近、割裂、權(quán)責不清的情況進行梳理，結(jié)合山西省指導(dǎo)意見，制定出可行性的機構(gòu)改革方案。

2020年底，河曲和浮山的人口小縣機構(gòu)改革試點實施方案先后通過審批，并分別召開動員大會啟動機構(gòu)改革；2021年9月前后，河曲和浮山初步完成了黨政機構(gòu)和事業(yè)單位整合及縮編工作。

2022年2月，在全國編辦會議上，山西省編辦介紹了人口小縣機構(gòu)改革第一批試點的相關(guān)情況；2022年5月，山西省編辦對首批人口小縣機構(gòu)改革經(jīng)驗進行總結(jié)，并開始部署第二批試點縣。同期，青海省瑪多縣也啟動人口小縣機構(gòu)改革試點。

2022年8月，婁煩、石樓、黎城和榆社等第二批試點縣先后啟動機構(gòu)改革，有第一批作為參考，第二批試點從方案制定到方案批復(fù)，從啟動改革到完成黨政機構(gòu)和事業(yè)單位整合，進行得相對順利，2022年底，四個試點縣完成初步工作。

2022年11月，安徽省馬鞍山市博望區(qū)也啟動人口小縣機構(gòu)改革試點，計劃用一年時間，摸索出一條適合本省的人口小縣機構(gòu)改革之路。

在前兩批人口小縣機構(gòu)改革基礎(chǔ)上，2022年12月，山西省深改委批復(fù)同意《市縣轉(zhuǎn)型綜改牽引性集成改革試點實施方案》，選定25個縣（市、區(qū)）在城鄉(xiāng)融合體制等八個方面進行試點，人口小縣機構(gòu)改革為八項試點之一，機構(gòu)改革試點范圍進一步擴大。

2023年以來，內(nèi)蒙古和湖南編辦先后調(diào)研了山西人口小縣機構(gòu)改革試點縣，其中內(nèi)蒙古編辦調(diào)研浮山縣，湖南省編辦調(diào)研了婁煩縣，為下一步人口小縣機構(gòu)改革提供決策參考。

6月下旬，內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗委編辦發(fā)布消息稱，正在全旗黨政機構(gòu)和事業(yè)單位進行摸底，梳理涉改部門名錄，為下一步推進改革做準備。在這前后，內(nèi)蒙古杭錦后旗和五原縣編辦也對外稱，正在為新一輪機構(gòu)改革做準備。

今年4月，江西萍鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)召開機構(gòu)撤并整合大會，宣布將撤銷19個自治機構(gòu)，解聘247名自聘科級干部。

早在2021年8月下旬，河南安陽啟動事業(yè)單位重塑性改革準備工作，這一提法與山西省人口小縣機構(gòu)改革涉及事業(yè)單位改革提法如出一轍。此外，哈爾濱、楚雄、撫順新?lián)釁^(qū)等地也啟動事業(yè)單位改革。

此外，北京通州區(qū)、吉林靖宇縣等也啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，其中通州潞城鎮(zhèn)將黨政機構(gòu)重組為綜合、經(jīng)濟發(fā)展、黨群工作、平安建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社區(qū)建設(shè)和民生保障等7個辦公室，便民服務(wù)、市民活動、市民訴求、農(nóng)業(yè)綜合和生態(tài)環(huán)境等5個中心，及1支綜合行政執(zhí)法隊。

王子騰說，婁煩縣下一步工作是繼續(xù)消化人口小縣機構(gòu)改革成果，同時根據(jù)下一步國家和省市機構(gòu)改革方向，對現(xiàn)有機構(gòu)進行二次調(diào)整優(yōu)化，做好上下級銜接工作，“我們縣里部門合并了，但省市還沒有，上面怎么改，下面對照做就可以了”。

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