縣城“突圍戰(zhàn)”打響
2023-08-30 23:27:07    騰訊網(wǎng)

2023年第16期《中國經(jīng)濟(jì)周刊》封面

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者? 王紅茹|北京報(bào)道


(相關(guān)資料圖)

截至2021年末,全國共有市轄區(qū)數(shù)量977個(gè),比2011年增加120個(gè)。過去10年,眾多縣城變?yōu)槭休爡^(qū),北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等10多個(gè)城市,已率先進(jìn)入了“無縣”時(shí)代。

然而,持續(xù)多年的城市規(guī)模擴(kuò)張熱潮,隨著去年中辦、國辦發(fā)布的一份文件被按下暫停鍵。

2022年5月6日,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱“《意見》”),就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出部署?!兑庖姟诽岢觥巴七M(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”“提升縣城發(fā)展質(zhì)量”“防止大拆大建,貪大求洋,嚴(yán)格控制撤縣建市、設(shè)區(qū)”。

這意味著,曾經(jīng)以大城市化建設(shè)為主的城鎮(zhèn)化,開始轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場。

撤縣設(shè)區(qū)潮風(fēng)向發(fā)生變化,城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城

1997年之前,我國城市行政地域主要采取了市管縣、縣改市的模式。1997年之后,設(shè)市工作基本暫停,城市行政地域主要采取了將市管或市周邊的縣、縣級市改為市轄區(qū)的調(diào)整方式。

近年來,對“撤縣設(shè)區(qū)”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年,四川成都、山東煙臺、河北邢臺等城市均獲國家批準(zhǔn),迎來了撤縣設(shè)區(qū)區(qū)劃調(diào)整。

在2021年地方出臺的“十四五”規(guī)劃中,多個(gè)省會城市諸如昆明、鄭州、合肥等,在其規(guī)劃中均提出要加快撤縣設(shè)區(qū)。

2021年4月6日,云南昆明發(fā)布的《昆明市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“十四五”期間,昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,有序推進(jìn)撤縣設(shè)市(區(qū))、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居,加快培育新生中小城市。

不僅省會城市,浙江嘉興、陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等城市也在當(dāng)?shù)氐摹笆奈濉币?guī)劃綱要中提出撤縣設(shè)市(區(qū))。

國際歐亞科學(xué)院院士、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長楊開忠及其團(tuán)隊(duì)研究顯示,僅2010—2020年間,即撤縣設(shè)區(qū)共147次,其中超大、特大城市撤縣設(shè)區(qū)共36次,占所有撤縣設(shè)區(qū)的比重為24.49%,北京、上海、廣州、深圳等均已實(shí)現(xiàn)“無縣”城市;撤縣設(shè)區(qū)涉及人口規(guī)模約2800萬人,除東莞市、佛山市外,行政區(qū)劃調(diào)整是超大特大城市晉級和人口規(guī)模擴(kuò)張的重要因素,甚至構(gòu)成重慶市、成都市、天津市、濟(jì)南市、鄭州市、昆明市、大連市等不少城市規(guī)模晉級的決定性因素。

“城鎮(zhèn)化水平提升,與撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)明顯關(guān)聯(lián)?!睏铋_忠向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,城市規(guī)模相當(dāng)程度依賴于建制市政區(qū)劃分。市轄區(qū)越多,城區(qū)數(shù)量越多,城市規(guī)模越大。于是,為擴(kuò)大城市規(guī)模,一方面,各建制市千方百計(jì)把轄縣改區(qū)。這一過程一些市可能相對成功,另一些市可能相對不成功。相對越成功的市,其城區(qū)數(shù)量就會相對越多、城市規(guī)模就會相對越大;相對不成功的市,即使城市形態(tài)地域相對發(fā)達(dá),其城市相對規(guī)模也會較小。另一方面,各市普遍傾向或爭取在既定幅員內(nèi)劃設(shè)更多區(qū)縣或爭取合并周邊區(qū)縣。同樣,這個(gè)過程相對成功的市,城市規(guī)??赡軙鄬^大。

我國城鎮(zhèn)化率2011年首次超過50%。根據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果,2020年中國城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)化率已分別達(dá)9.0199億人和63.89%。

當(dāng)撤縣設(shè)區(qū)成為一些省會城市擴(kuò)大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作,其弊端亦愈發(fā)明顯。

楊開忠接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示,不可否認(rèn),撤縣設(shè)區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)有力促進(jìn)了中國城鎮(zhèn)化水平的提升和超大城市、特大城市的發(fā)展,但也加重了城市病等問題。

杭州市淳安縣城,人居環(huán)境優(yōu)美和諧的宜居、宜業(yè)、宜游的秀美山城。

撤縣設(shè)區(qū)按下暫停鍵

隨著2022年5月《意見》的出臺,撤縣設(shè)區(qū)風(fēng)向開始發(fā)生變化。《意見》中“防止大拆大建、貪大求洋,嚴(yán)格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”等表述,意味著撤縣設(shè)區(qū)潮正逐漸退去。

“這是對城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城的重大部署?!鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心原主任、二級研究員宋洪遠(yuǎn)向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后,就開始逐漸凍結(jié)撤縣設(shè)區(qū)(市)工作?!翱h改區(qū)、縣改市實(shí)際上壓縮了縣城,工作重心變了,談及‘三農(nóng)’比較少,更多的是城市。這相當(dāng)于削減了‘三農(nóng)’工作??h城的工作重心是抓‘三農(nóng)’,縣委書記是‘一線總指揮’?!?/p>

近期,據(jù)媒體報(bào)道,針對網(wǎng)友關(guān)于“江陰市、宜興市撤市設(shè)區(qū)”的咨詢,江蘇省發(fā)改委日前回復(fù)稱,鑒于中央對行政區(qū)劃調(diào)整有明確規(guī)定,要求保持總體穩(wěn)定,我們將積極配合有關(guān)部門開展統(tǒng)籌研究工作。

不僅如此,在過去一兩年,關(guān)于“撤縣設(shè)區(qū)(市)”擱置的消息接連出現(xiàn)。

2022年5月,在人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板上,蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設(shè)區(qū)是不是已經(jīng)停止了”的網(wǎng)友疑問時(shí)表示:“目前從國家層面,撤縣設(shè)區(qū)工作已暫緩。”

此外,陜西渭南市蒲城縣,貴州遵義市的綏陽縣、湄潭縣撤縣設(shè)區(qū)等,都暫緩進(jìn)行,甚至在“十四五”規(guī)劃中高調(diào)表示推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的一些省會城市,也都集體“沉默”了。

多地推出試點(diǎn)名單

自去年5月《意見》發(fā)布至今,多地陸續(xù)出臺重磅意見。

《四川日報(bào)》8月3日頭版刊發(fā)省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見》,提出縣城建設(shè)的短期建設(shè)目標(biāo):到2025年,縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具活力、公共服務(wù)供給更加均衡、市政設(shè)施更加完備、人居環(huán)境更加優(yōu)美,人口集聚服務(wù)能力進(jìn)一步提升,縣城常住人口持續(xù)增加、縣域常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提升,建成一批特色鮮明、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城。

廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳近日印發(fā)《廣西加快縣城基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)施方案(2023—2025年)》,明確廣西縣城每年共完成350億元以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,到2025年,累計(jì)完成有效投資1100億元以上,廣西縣城基礎(chǔ)設(shè)施配置與常住人口規(guī)?;酒ヅ?,基礎(chǔ)設(shè)施基本完備。

此外,根據(jù)《意見》要求選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展,一些省份已經(jīng)率先推出試點(diǎn)名單。

2022年7月15日,甘肅省印發(fā) 《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)大力實(shí)施強(qiáng)縣域行動的若干措施》,提出堅(jiān)持試點(diǎn)先行,示范帶動,初步選擇敦煌市、榆中縣、皋蘭縣、瓜州縣、清水縣、東鄉(xiāng)縣、靈臺縣、慶城縣、環(huán)縣、隴西縣、宕昌縣、高臺縣、永昌縣、民勤縣、平川區(qū)、夏河縣16個(gè)條件好的縣城作為示范縣重點(diǎn)發(fā)展。

山東省政府辦公廳在今年1月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)若干措施》之后,今年6月,山東省發(fā)展改革委公布了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)省級試點(diǎn)名單,確定濟(jì)南商河縣、青島萊西市、淄博沂源縣、濰坊青州市、濟(jì)寧汶上縣、威海乳山市、日照莒縣、臨沂沂水縣、濱州鄒平市、菏澤曹縣等10個(gè)縣(市)為省級試點(diǎn)。

今年5月,浙江省發(fā)改委也公布了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)名單,衢州市全域、桐廬、淳安、慈溪、樂清、瑞安、蒼南、德清、嘉善、海鹽、諸暨、新昌、義烏、仙居、云和被委以重任,今后它們將在提升縣城承載能力上率先探索。

隨著越來越多的地方推出試點(diǎn)名單,無論是對以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用,還是對增強(qiáng)對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力等方面,都起到引領(lǐng)和示范帶動作用。

這一次,縣城真的要“突圍”了。

分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向

公開數(shù)據(jù)顯示,2021年底,我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中,1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個(gè)縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%??h城建設(shè)無疑是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要部分。

隨著城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)向縣城,縣域經(jīng)濟(jì)如何提升縣城發(fā)展質(zhì)量?

根據(jù)功能定位,《意見》將縣城分為五類:加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)于“加快發(fā)展大城市周邊縣城”,《意見》指出,支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展,主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。

為落實(shí)《意見》,2022年10月,江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見》,提出以都市圈為“坐標(biāo)”把縣城劃分為近郊衛(wèi)星縣城、毗鄰都市圈縣城、都市圈外圍重要節(jié)點(diǎn)縣城三類,近郊衛(wèi)星縣城要加快融入都市圈中心城市布局,毗鄰都市圈縣城推動強(qiáng)化專業(yè)配套功能,重要節(jié)點(diǎn)縣城提升經(jīng)濟(jì)和人口集聚能力。

楊開忠告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者,以都市圈為空間坐標(biāo)分類引導(dǎo)縣城發(fā)展,可以更加有效地推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局。

目前,江蘇擁有全國百強(qiáng)縣23個(gè)、百強(qiáng)區(qū)17個(gè),連續(xù)多年位居百強(qiáng)縣第一方陣,盱眙縣等10個(gè)縣(市)成功納入國家縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范地區(qū),溧陽市還被列為國家發(fā)展改革委直接聯(lián)系點(diǎn)。眾多強(qiáng)縣無疑將為江蘇省實(shí)施都市圈和縣城聯(lián)動發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

除了對大城市周邊縣城進(jìn)行定位,《意見》也提及了小縣城:有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。這或?qū)⒆屵吘壭】h迎來“撤并降轉(zhuǎn)”潮。

根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》戶籍人口數(shù)統(tǒng)計(jì),目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣有82個(gè);人口規(guī)模在5萬~10萬之間的有108個(gè);人口規(guī)模在10萬~50萬之間的有841個(gè)??傮w計(jì)算,人口不足50萬的縣有1031個(gè),占比約為61%。

那些人口不足5萬的82個(gè)縣,幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省份。無論是自然條件,還是社會經(jīng)濟(jì)條件,這些邊緣小縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

這些小縣城人氣不高、經(jīng)濟(jì)低迷,地方財(cái)政收入與財(cái)政支出反差巨大,是否需要撤銷曾引發(fā)諸多爭議。

“此次《意見》出臺,為小縣城的‘撤降并轉(zhuǎn)’指明了方向,一些重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城應(yīng)該有序發(fā)展,一些人口流失縣城應(yīng)該轉(zhuǎn)型發(fā)展?!睏铋_忠說。

(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第16期)

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